立良法 促改革 穩(wěn)推進

——十二屆全國人大及其常委會以法治方式推進改革紀實

　　“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行。”

　　在全面深化改革、全面推進依法治國的新形勢下，習(xí)近平總書記對立法工作提出的這個具體要求，成為全國人大及其常委會履職盡責(zé)的重要方向。

　　堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，立法主動適應(yīng)改革需要，努力實現(xiàn)立法與改革決策相銜接……依法履職三年來，十二屆全國人大及其常委會緊緊圍繞黨中央決策部署抓落實，截至目前已經(jīng)通過法律、法律解釋和有關(guān)法律問題的決定66件，還有11件法律草案正在審議中。

　　“這些法律絕大多數(shù)是全面深化改革急需的，其中很多都是黨的十八屆三中、四中全會決定重要改革舉措明確提出的立法任務(wù)。”全國人大常委會法工委研究室主任梁鷹表示。

　　立法主動適應(yīng)改革需要

　　2015年12月27日，全國人大常委會高票表決通過了關(guān)于修改人口與計劃生育法的決定，新法規(guī)定：國家提倡一對夫妻生育兩個子女。“獨生子女”從此歸于歷史，中國進入了“全面兩孩”的新時代。

　　從十八屆五中全會部署全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，到立法機關(guān)完成修法程序推動改革落地，只用了兩個月時間。

　　習(xí)近平總書記多次強調(diào)，在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。

　　改革與法治，如同車之兩輪，鳥之兩翼。2015年，全國人大常委會通過制定、修改法律，為改革護航。

　　——修改立法法，重點圍繞貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會決定提出的完善立法制度的各項要求，賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)。

　　——制定國家安全法，與中央政治局會議審議通過的《國家安全戰(zhàn)略綱要》相銜接，對政治安全、國土安全、軍事安全等11個領(lǐng)域的國家安全任務(wù)進行了明確，保障改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行。

　　——修改食品安全法，圍繞三中全會關(guān)于健全最嚴格的食品安全監(jiān)管制度這一要求，切實保障人民群眾“舌尖上的安全”。

　　“改革就是變法，全面深化改革就意味著全面變法。”梁鷹說：“近年來，我們推動落實中央決策部署，呈現(xiàn)出在法治下推進改革，在改革中完善法治的良好局面。”

　“授權(quán)決定”為改革開綠燈

　　法無授權(quán)不可為，突破法律的改革需要得到法律授權(quán)，這是新時期改革應(yīng)當遵守的基本原則。

　　為確保改革舉措在法治框架內(nèi)推進，全國人大常委會開展了一系列立法工作。除了通過修改法律推進改革外，“授權(quán)決定”這一較為靈活立法方式的運用越來越頻繁，為地方改革試點創(chuàng)造條件。

　　——護航“三塊地”改革。2015年年初，備受關(guān)注的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革，也就是俗稱的“三塊地”改革，箭在弦上。2015年2月27日，全國人大常委會通過授權(quán)決定，明確北京大興等地可以突破現(xiàn)行法律條文開展“三塊地”改革試點，確保土地制度改革在法治路徑下運行。

　　——破解陪審員“陪而不審”。最高人民法院關(guān)于人民陪審制度的一些改革舉措與現(xiàn)行法律的部分規(guī)定存在沖突，需要得到授權(quán)。2015年4月24日，全國人大常委會通過授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點工作的決定，將人民陪審員制度提至改革前沿。

　　此外，檢察機關(guān)“試水”公益訴訟、鼓勵藥品創(chuàng)新、試點農(nóng)民“兩權(quán)”抵押貸款、讓股票發(fā)行注冊制改革“于法有據(jù)”，都是全國人大常委會以授權(quán)決定的方式引領(lǐng)改革，確保重大改革于法有據(jù)的一次次實踐。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅強調(diào)，一項改革啟動時，必須考慮合法性問題。他認為，授權(quán)決定解決了合法性問題。

　　“今后，要用法治的方式，依照法定的程序推進改革，理順改革和法治的關(guān)系，努力做到立法決策與改革決策同步，通過立法來引領(lǐng)改革發(fā)展。”王錫鋅說。

　　“改革的步子快，但工作要穩(wěn)”

　　2014年以來，國務(wù)院決定取消和調(diào)整一批行政審批事項、將工商登記前置審批改為后置審批，并啟動相關(guān)領(lǐng)域價格改革。2015年4月，國務(wù)院提請全國人大常委會將上述改革措施涉及的藥品管理法等26部法律“打包”修改。

　　這是全國人大常委會歷史上打包修改法律最多的一次。“改革的步子快，但工作要穩(wěn)。”常委會組成人員在普遍贊同及時修改法律以適應(yīng)改革需要的同時，認為修法要符合科學(xué)立法的要求，注重修法質(zhì)量。

　　最終的結(jié)果是，擬提請“打包”修改的26部法律修正案草案和決定的個別條款根據(jù)涉及內(nèi)容不同而被分類“拆分”，除特種設(shè)備安全法以外的25部法律修正案草案劃分為6個修改決定草案，分別被表決通過。

　　同樣被“拆分”的還有教育法律一攬子修正案草案。本來準備打包修改的“教育三法”中，民辦教育促進法修正案草案在最后時刻被拿下，暫不交付表決。

　　草案審議過程中，有常委會委員提出，對有關(guān)民辦學(xué)校分類管理的規(guī)定還需繼續(xù)深入研究，可以暫不付表決。

　　對于“三法變兩法”，專家指出，民辦教育促進法的修改，目的在于促進民辦教育的發(fā)展，確保教育改革順利開展，法律的修改應(yīng)當達到法律效果和社會效果的統(tǒng)一。良法善治才能助力改革，待草案進一步完善后再提交審議、表決，體現(xiàn)了“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”的精神。

　　全國人大法律委員會主任委員喬曉陽表示，立法引領(lǐng)改革，必須注意避免脫離國情和實際，超越發(fā)展階段，造成制度設(shè)計看起來很嚴很美，實際上難以實施，“好看不管用”。

　　“通過作出既有前瞻性又現(xiàn)實可行的科學(xué)合理的制度安排，確保立出來的法站得住，行得通，真管用。”喬曉陽說。

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